縣域金融監(jiān)管問策：央行縣支行劃歸銀保監(jiān)局，可能還是不現(xiàn)實(shí)？

問計(jì)縣央行“未來”

金融監(jiān)管架構(gòu)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，包括被視為神經(jīng)末梢的縣域央行，未來亦可能是被改革的一環(huán)。有關(guān)央行縣支行劃歸銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)銀保監(jiān)）的猜想早在2017年筆者即有耳聞，有認(rèn)同，有分歧，也有人認(rèn)為打破原有架構(gòu)太過“興師動(dòng)眾”，不現(xiàn)實(shí)，但改革本身一定程度即意味著“顛覆”既有架構(gòu)，只是改革必然帶來多方博弈，而博弈也會(huì)帶來多種可能和變數(shù)。（周鵬峰）

導(dǎo)讀

西南某市銀監(jiān)局人士表示，央行地市分支機(jī)構(gòu)通常都有上百名員工，每年還會(huì)從當(dāng)?shù)劂y行系統(tǒng)借調(diào)一部分流動(dòng)員工，從人員上講壓力并不大。但是地市級(jí)銀監(jiān)局一般只有幾十位員工，負(fù)責(zé)數(shù)十甚至上百家金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，從工作強(qiáng)度上來說，地方銀監(jiān)系統(tǒng)通常更缺人。如果銀保局和央行人員可以整合，對(duì)地方瑣碎繁雜的監(jiān)管工作來說，會(huì)有極大幫助，但這種整合方案最大的難度在于太過“興師動(dòng)眾”。

曾被認(rèn)為“將自然消亡”的人民銀行縣支行未來“變局”悄然流傳。

近期，有傳聞稱，人民銀行縣支行有可能劃歸銀保監(jiān)局，以改善目前基層金融監(jiān)管嚴(yán)重缺位的局面。

這一聲音對(duì)應(yīng)的背景是，中國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)正在進(jìn)行一場(chǎng)聲勢(shì)浩大、自上至下的改革。“一委一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管頂層格局已成型，銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)已然合并為銀保監(jiān)會(huì)，未來其定位被認(rèn)為會(huì)更側(cè)重于政策執(zhí)行，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行行為監(jiān)管和功能監(jiān)管；即將把銀保監(jiān)會(huì)原有的擬訂行業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度職責(zé)納入的央行，職責(zé)則更為宏觀。

傳聞背后的另一重現(xiàn)實(shí)是，縣域金融監(jiān)管亟待補(bǔ)缺，基層監(jiān)管中，平均每個(gè)人分管數(shù)十甚至上百個(gè)金融微小組織亦不鮮見。作為一大解決方案，央行縣級(jí)支行或成為被改革中的一環(huán)。

多位地方央行人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，對(duì)該傳言確實(shí)多有耳聞，但目前并未收到相關(guān)通知也并未有相關(guān)安排。而對(duì)于傳聞本身，有認(rèn)同，有分歧，也有認(rèn)為“不現(xiàn)實(shí)”以及對(duì)縣域金融監(jiān)管的另類思考。

縣域監(jiān)管：一人或管數(shù)十上百微小組織

一地方銀保監(jiān)局人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者感嘆，“乍聽此傳言可能會(huì)覺得有些無稽之談，央行縣支行怎么可能并入地方銀保局。但本質(zhì)上這是對(duì)目前基層金融監(jiān)管嚴(yán)重缺位的一種解決方案，金融監(jiān)管勢(shì)在必行，決心毋庸置疑，基層的監(jiān)管問題也會(huì)得到關(guān)注和解決。但真的提到縣域這個(gè)級(jí)別的金融監(jiān)管，恐怕了解者寥寥。”

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者在采訪和查閱文獻(xiàn)后獲悉，目前一行兩會(huì)的監(jiān)管層級(jí)，只有央行深入到縣域。央行從上世紀(jì)90年代就延續(xù)至今的“總行—分行—省會(huì)城市中心支行—地市中心支行—縣支行”五級(jí)制度，縣支行作為央行系統(tǒng)的最末級(jí)單位，主要履行執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務(wù)、維護(hù)金融穩(wěn)定等職責(zé)。

而“兩會(huì)”卻并沒有完全覆蓋的縣域監(jiān)管機(jī)構(gòu)。以原銀監(jiān)會(huì)為例，目前主要是“銀監(jiān)會(huì)（中央層面）—銀監(jiān)局（省級(jí)層面）—銀監(jiān)分局（市級(jí)層面）”三級(jí)制度，而可以到達(dá)縣域?qū)用娴氖倾y監(jiān)分局監(jiān)管辦事處，隸屬于市分局，未曾形成獨(dú)立層級(jí)，且實(shí)際情況是很多縣級(jí)辦事處人員在市局辦公，只是編制隸屬縣域。相較縣域繁雜的金融業(yè)務(wù)，縣域?qū)嶋H監(jiān)管力量極為不匹配。

華北某央行縣支行人士李剛（化名）對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，該縣金融監(jiān)管人員總數(shù)只有25-40人，可是轄區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)（包括小微金融機(jī)構(gòu)和組織）總數(shù)在200個(gè)以上，遍布整個(gè)縣域，最遠(yuǎn)的來回需要一天車程。

“縣內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)有50多家，其風(fēng)控任務(wù)由銀監(jiān)分局監(jiān)管辦承擔(dān)責(zé)任，可是在權(quán)限設(shè)計(jì)上，監(jiān)管辦沒有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)、高管人員審核權(quán)和違規(guī)處治權(quán)，且人員只有2至4人。地方金融局、商務(wù)局、農(nóng)委、民政局監(jiān)管專職人員均在2至3人，平均每個(gè)人分管數(shù)十甚至上百個(gè)金融微小組織?；鶎颖O(jiān)管人少事多，必然存在一定的監(jiān)管不到位問題。”李剛具體指出。

不難發(fā)現(xiàn)，在許多縣域，甚至一些中小城市，金融風(fēng)險(xiǎn)的及早預(yù)防成效和監(jiān)管并不理想，往往是風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)才進(jìn)行事后的追查，這一現(xiàn)象在近年表現(xiàn)更為顯著。

李剛告訴記者，近年中國(guó)金融行業(yè)的快速發(fā)展和繁榮使各種金融組織機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)散，深入縣域，包括各類違規(guī)的互金平臺(tái)、網(wǎng)貸平臺(tái)，非法集資等金融案件發(fā)生數(shù)量大幅增加，需要基層金融監(jiān)管盡快協(xié)調(diào)起來，縣域的監(jiān)管缺位亟需盡快補(bǔ)齊。

但一位縣村鎮(zhèn)銀行行長(zhǎng)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，說監(jiān)管機(jī)構(gòu)資源緊張，可是平時(shí)金融機(jī)構(gòu)又要應(yīng)對(duì)很多檢查，確實(shí)每月、每季度、每年要將同一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)按照央行、銀監(jiān)和金融辦的三種格式分別提交給三個(gè)監(jiān)管單位，同時(shí)還要接受多次現(xiàn)場(chǎng)檢查。據(jù)其了解，一些非銀金融機(jī)構(gòu)又會(huì)缺乏監(jiān)管關(guān)注，監(jiān)管資源似乎也存在著重復(fù)浪費(fèi)和分配不合理的問題。

“作為金融機(jī)構(gòu)，我們很希望監(jiān)管體系和制度更加明確和高效，也許是以央行為核心，根據(jù)業(yè)務(wù)種類明確對(duì)應(yīng)不同的主管單位，而非對(duì)同一業(yè)務(wù)與不同主管單位反復(fù)溝通。”他直言。

縣支行曾被認(rèn)為“將自然消亡”

在目前縣域基層金融監(jiān)管架構(gòu)中，處于相對(duì)核心位置的是央行縣支行，但21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪中了解到，央行五級(jí)制度架構(gòu)雖然延續(xù)多年，中間并非一帆風(fēng)順。央行縣支行體系曾有十余年時(shí)間停止招聘新員工，在市場(chǎng)上多被視為“將自然消亡”。這一局面在2012年被重新打破，央行重新開啟在縣支行擴(kuò)充人員，央行縣支行重被重視和認(rèn)可。

西北某央行市級(jí)支行人士王寧（化名）對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，作為中央銀行的直接派出機(jī)構(gòu)，先天賦予了央行縣支行在縣域金融中的核心地位，在執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)、支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展扮演了關(guān)鍵性的角色。

王寧介紹，（央行）縣支行主要發(fā)揮的作用有三條，首先是執(zhí)行貨幣政策，進(jìn)行信貸管理；二是維護(hù)金融穩(wěn)定，主要通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行窗口指導(dǎo)；三是提供金融服務(wù)，包括國(guó)庫(kù)管理、征信管理、反洗錢等等。

“縣支行曾經(jīng)一度面臨取消，但最終可以‘起死回生’，也是隨著經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展過程中，監(jiān)管層可能意識(shí)到，縣支行確實(shí)是金融監(jiān)管政策得以制定和順利落地的抓手，不可或缺。最簡(jiǎn)單的例子，國(guó)庫(kù)要有人管，老百姓征信要有地方查詢，基層的調(diào)研要有人去做。”王寧道。

但目前央行縣支行在基層監(jiān)管中的職能也并未完全發(fā)揮，甚至不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為縣支行在縣域金融監(jiān)管方面表現(xiàn)出一定的乏力。

華南某央行縣支行人士張強(qiáng)（化名）對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，一方面地方政府對(duì)縣支行支持有限；另一方面在執(zhí)行和宣傳貨幣政策方面，縣支行缺乏實(shí)質(zhì)性的有力手段，縣支行對(duì)促進(jìn)縣域和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際影響有限。

該人士還指出，在金融監(jiān)管層面，縣支行目前的地位也有些尷尬。監(jiān)管職能的分離讓央行沒有直接監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的職能，而金融機(jī)構(gòu)管理體制和權(quán)限的不斷集中和上移，也使一些金融機(jī)構(gòu)，尤其是一些大型金融機(jī)構(gòu)的地方分支機(jī)構(gòu)對(duì)縣支行的監(jiān)管可能存在拖延扯皮，雖然這一情況在近期金融監(jiān)管不斷加強(qiáng)的大環(huán)境下有所改善。

另外，雖然現(xiàn)在央行體系內(nèi)依然延續(xù)逐級(jí)上報(bào)的傳統(tǒng)，但是從信息采集方面來說，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展也使得縣支行在對(duì)央行總行提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息支持的作用減弱。且因?yàn)榇饲坝惺嗄甑娜藛T斷檔，現(xiàn)在縣支行中人員年齡和學(xué)歷兩極分化比較嚴(yán)重，不少縣支行人員以高中和大專學(xué)歷為主，高等人才相較而言還有所缺乏。央行縣支行自身也需要盡快進(jìn)行職能和人員升級(jí)，張強(qiáng)補(bǔ)充道。

一行兩會(huì)將在縣域整合？

“一方面是央行縣支行的作用不可或缺，但金融監(jiān)管職能的發(fā)揮確實(shí)受限；另一方面是銀保監(jiān)需要加強(qiáng)縣域金融的監(jiān)管力量，并且與央行形成監(jiān)管力量的協(xié)調(diào)與配合。從這個(gè)角度講，出現(xiàn)央行縣支行將并入銀保局的傳言有合理之處。”張強(qiáng)稱。

西南某市銀監(jiān)局人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，央行地市分支機(jī)構(gòu)通常都有上百名員工，每年還會(huì)從當(dāng)?shù)劂y行系統(tǒng)借調(diào)一部分流動(dòng)員工，從人員上講壓力并不大。但是地市級(jí)銀監(jiān)局一般只有幾十位員工，負(fù)責(zé)數(shù)十甚至上百家金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，從工作強(qiáng)度上來說，地方銀監(jiān)系統(tǒng)通常更缺人。如果銀保局和央行人員可以整合，對(duì)地方瑣碎繁雜的監(jiān)管工作來說，會(huì)有極大幫助。

但該人士也指出，這種整合方案最大的難度在于太過“興師動(dòng)眾”。央行的五級(jí)架構(gòu)體系龐大，全部人員超過10萬人，如果按照央行現(xiàn)有的體系對(duì)應(yīng)整合監(jiān)管資源，或者是將央行原有的體系打破配合現(xiàn)有的銀保體系，都將工程浩大。

但業(yè)內(nèi)也有聲音認(rèn)為，央行縣支行并入銀保局屬于“無稽之談”，并不可執(zhí)行性。一位央行地方業(yè)務(wù)人士認(rèn)為，央行2012年以后重啟縣支行招聘，擴(kuò)充縣支行的實(shí)力，已顯露對(duì)縣支行的重視。此前央行縣支行為主導(dǎo)的縣域金融監(jiān)管并未出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，且縣支行對(duì)縣級(jí)金融監(jiān)管和服務(wù)的多項(xiàng)功能是無法被取代的。在現(xiàn)有央行縣支行模式已經(jīng)先于銀保監(jiān)局成型的背景下，無論是裁撤縣支行，還是將縣支行并入銀保監(jiān)局都不太現(xiàn)實(shí)。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪中了解到，業(yè)內(nèi)不少聲音希望銀保監(jiān)局在縣域?qū)用媛涞劂y保支局，與央行縣支行形成體系上的協(xié)同與配合。

原安徽銀監(jiān)局局長(zhǎng)陳瓊曾多次呼吁，在現(xiàn)有銀監(jiān)分局監(jiān)管辦事處的基礎(chǔ)上，組建銀行業(yè)監(jiān)管縣級(jí)支局，從而形成銀監(jiān)會(huì)—銀監(jiān)局（省級(jí)）—銀監(jiān)分局（市級(jí)）—銀監(jiān)支局（縣級(jí)）四級(jí)監(jiān)管組織體系。在職能設(shè)置方面，按照屬地監(jiān)管原則，監(jiān)管負(fù)責(zé)轄區(qū)農(nóng)村信用社、農(nóng)村銀行、村鎮(zhèn)銀行等法人機(jī)構(gòu)和有關(guān)銀行分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，與央行縣支行和其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成協(xié)同與補(bǔ)充。

前述央行地方人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，除了新設(shè)銀?？h域機(jī)構(gòu)和將央行縣支行并入銀保局，還有一種思路是以央行現(xiàn)有的分支機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，整合兩會(huì)之力。

“其實(shí)業(yè)內(nèi)已有討論，比如可不可以整合‘一行兩會(huì)’現(xiàn)有監(jiān)管資源，在各地央行分支機(jī)構(gòu)下設(shè)相應(yīng)的處室——例如，央行某縣支行行長(zhǎng)兼管貨幣信貸，其下分別設(shè)立管理地方銀行、金融、保險(xiǎn)、證券等專職的副行長(zhǎng)并分管相應(yīng)處室，而這些專職的副行長(zhǎng)，分別來自于銀、證、保。而非專業(yè)職能的業(yè)務(wù)，可由公共部門統(tǒng)一監(jiān)管處理。”他對(duì)記者表示。