市場經(jīng)濟還沒有發(fā)育成熟的階段 產(chǎn)業(yè)政策非常有必要

最近對產(chǎn)業(yè)政策的爭論比較多，其中比較代表性的是北大的林毅夫教授和張維迎教授針鋒相對的觀點。二位經(jīng)濟學大師爭論往往回到經(jīng)濟學的基本觀點和基本理論。然而，經(jīng)濟學畢竟是現(xiàn)實的抽象和簡化。在具體的運用中，同樣的理論仍舊會有不同的解讀。

筆者認為，產(chǎn)業(yè)政策既有成功的一面，也有失敗的一面。本文并不試圖去從經(jīng)濟理論上來討論。而是就煤炭行業(yè)的發(fā)展過程中的若干政策，做一個簡單的案例分析。

產(chǎn)業(yè)政策的有效性，取決于四個基本條件。第一是針對什么產(chǎn)業(yè)；第二是產(chǎn)業(yè)政策的機制；第三，在不同的時間階段；第四，產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況。

首先對產(chǎn)業(yè)政策的適用范圍來說，反對產(chǎn)業(yè)政策的雙方都有道理。

對于那些未來具有極大不確定性的新興產(chǎn)業(yè)來說，如果政府意圖直接挑出具體方向加以干涉，結果可能如同張維迎所說，不成功。

對于那些后發(fā)產(chǎn)業(yè)，或者是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在其他地方或者歷史上已經(jīng)發(fā)展比較成熟的，制定適當?shù)恼?，引導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是可行的。

由于煤炭已經(jīng)是個非常成熟的產(chǎn)業(yè)，在國外已經(jīng)經(jīng)歷了完整的生命周期，對此實行產(chǎn)業(yè)政策，如果其他條件得當，還是可能成功。比如不少提高效率、提升安全生產(chǎn)水平，降低煤炭消費等方面的政策，都往往有效。

另外一個例子是，在二十世紀初，煤炭產(chǎn)業(yè)通過增加安全管制，成立安全監(jiān)管機構，加大對事故的處理力度，以及提高死亡賠付標準，促進或者激勵企業(yè)增加安全投入，提高了全行業(yè)的安全生產(chǎn)水平。

第二個影響產(chǎn)業(yè)政策有效性的因素是產(chǎn)業(yè)政策的具體設計。

即便是高科技產(chǎn)業(yè)具有極大的不確定性，如果政府有明確的方向，比如發(fā)展生物制藥，并鼓勵相關方面的科研投入，可是有可能有效的。反之，如果試圖將產(chǎn)業(yè)政策具體化，單獨挑出一些產(chǎn)品或者技術，那則往往要犯錯誤。政府也不能簡單地指定贏家或者輸家。

當前的煤炭政策，試圖劃分出先進產(chǎn)能企業(yè)，則是不合適的。政策應該體現(xiàn)在技術規(guī)范上，而不是給企業(yè)劃成分?，F(xiàn)在的給煤炭企業(yè)劃成分的政策，扭曲了淘汰機制，可能往往那些應該被市場淘汰的企業(yè)，卻被政府保留下來。而那些應該被發(fā)展的企業(yè)，卻會被政策限制了。

另外，目前的煤炭產(chǎn)業(yè)政策既要控制產(chǎn)能，又要控制價格。這種矛盾的政策目標很難實現(xiàn)。

主要有兩個方面的問題：

第一，決定價格的是供給和需求，而供給和需求的曲線沒有人能夠知道，所以你很難通過調(diào)整供給或者需求來達到一個期望值的價格水平。況且，政府往往很難操縱需求。

其次，煤炭企業(yè)的生產(chǎn)和消費的調(diào)整都需要時間。這個時間也沒有人能夠準確地測量出來。實際上，從優(yōu)化能源結構來說，煤炭價格高昂是可取的，可以降低煤炭在能源結構中的競爭力。高煤價也有利于淘汰落后的鋼鐵企業(yè)。如果把這種政策失敗一般化歸結為產(chǎn)業(yè)政策的失敗，則有失偏頗。

第三個因素是時代背景。產(chǎn)業(yè)政策要與時俱進。

就煤炭工業(yè)來說在，八十年代，胡耀邦提出的“有水快流”的政策，很快地增加了煤炭供給。這個政策是有效的。

當然，這種有效性具有時間性。如果當前這種情況下再大量地增加煤炭的供給，那是不合適的。但，產(chǎn)業(yè)政策也不能出爾反爾。政策要避免過快過頻不合理的調(diào)整。

二十世紀初，很多地方持續(xù)提高小煤礦的規(guī)模標準。很多企業(yè)投入了巨大的成本，剛剛達到既定標準，評定標準又被提高。不斷提高標準，導致不少企業(yè)不斷做出無效投入，勞民傷財，也損害了政府決策的公信力。

第四個因素，產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況。有效的產(chǎn)業(yè)政策能否被貫徹執(zhí)行，或者是執(zhí)行到什么程度，也關系到對產(chǎn)業(yè)政策是否有效的判斷。

煤炭企業(yè)在上世紀九十年代末大力地推進關井壓產(chǎn)，關閉破產(chǎn)，總量和庫存“雙控”，就沒有得到很好的執(zhí)行。企業(yè)陰奉陽違，瞞報產(chǎn)量。以至于中國統(tǒng)計年鑒在以后的時間里，多次上調(diào)2000年左右的煤炭產(chǎn)量。這種無效的產(chǎn)業(yè)政策，也往往與實施機制的簡單粗暴有關系。

在市場經(jīng)濟還沒有發(fā)育成熟的階段，在一些產(chǎn)業(yè)實施適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策非常必要。不過，這并不表明所有的產(chǎn)業(yè)都需要產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)政策的適用對象和適應條件，還需要仔細甄別；在產(chǎn)業(yè)政策的實施設計上，要盡可能發(fā)揮市場和企業(yè)的能動性，通過競爭來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標。產(chǎn)業(yè)政策還需要與時俱進，并根據(jù)執(zhí)行情況及時調(diào)整。