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“公安部將推動(dòng)一批重點(diǎn)立法項(xiàng)目，積極推動(dòng)人民警察法、治安管理處罰法等法律法規(guī)的修訂起草工作。”這是5月27日至28日召開的全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)會(huì)上傳出的消息。

會(huì)議提到的治安管理處罰法修訂工作，再次引起了中國(guó)政法大學(xué)副教授苑寧寧的注意。

“國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃顯示，治安管理處罰法修訂草案(以下簡(jiǎn)稱修訂草案)今年擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。據(jù)我了解，修訂草案擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。”苑寧寧近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說。

2017年1月，公安部發(fā)布了治安管理處罰法修訂公開征求意見稿(以下簡(jiǎn)稱征求意見稿)。與現(xiàn)行法律相比，征求意見稿取消了十四周歲至十六周歲未成年人不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定。也就是說，除初次違反治安管理外，對(duì)十四周歲至十六周歲未成年人依法給予的行政拘留要予以執(zhí)行。

對(duì)此，北京師范大學(xué)教授宋英輝直言，行政拘留是一種行政處罰措施，對(duì)未成年人適用行政拘留，除了使行為人留下案底外，難以發(fā)揮教育矯治作用。現(xiàn)行法律規(guī)定最大的問題是沒有后續(xù)如何有效管束和幫教，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中大多時(shí)候簡(jiǎn)單地一放了之。

“如何有效處置違法未成年人，我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)也在積極探索，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。比如，北京市公安局海淀分局創(chuàng)新了訓(xùn)誡幫教制度，經(jīng)過幾年的驗(yàn)證，效果顯著。建議在對(duì)治安管理處罰法進(jìn)行修改時(shí)，明確規(guī)定幫教制度，為科學(xué)有效處置違法未成年人提供法律依據(jù)。”苑寧寧說。

降低行政拘留年齡下限存爭(zhēng)議

現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定，對(duì)于“已滿十四周歲不滿十六周歲的”和“已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的”未成年人，在違反治安管理處罰法時(shí)，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。

宋英輝指出，這一規(guī)定的初衷是保護(hù)未成年人，避免關(guān)押造成其身心傷害。但是，由于沒有規(guī)定后續(xù)如何管束和幫教，實(shí)踐中大多一放了之。由于這些違法未成年人的心理行為偏常問題并沒有解決，導(dǎo)致一些未成年人特別是閑散或流浪未成年人一犯再犯，甚至最后走上犯罪的道路，成為影響社會(huì)治安的一大頑疾。

為了根治這一頑疾，征求意見稿擬將行政拘留年齡從十六周歲降至十四周歲。

征求意見稿規(guī)定，對(duì)于“已滿十四周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的”未成年人，在違反治安管理處罰法時(shí)，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。

“據(jù)我了解，修訂草案依然保留了這一規(guī)定。也就是說，以后那些十四周歲至十六周歲的‘熊孩子’，在違反治安管理處罰法時(shí)，很有可能會(huì)被處以行政拘留。”苑寧寧說。

對(duì)于這條規(guī)定的修改，專家們的看法并不一致。

西北民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師常進(jìn)鋒長(zhǎng)期關(guān)注未成年人保護(hù)問題，還專門就校園欺凌問題開展過調(diào)查。

“通常來(lái)說，十四周歲一般是初中或者高一學(xué)生，是處于青春期的未成年人最活躍的一段時(shí)期，也是最叛逆的一個(gè)階段。降低行政拘留年齡下限，可以對(duì)校園欺凌行為起到懲戒作用，對(duì)于維護(hù)學(xué)校安全和社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用。”常進(jìn)鋒說。

常進(jìn)鋒直言，保護(hù)不等于縱容，嚴(yán)苛不等于毀掉。我國(guó)對(duì)于青少年犯罪的懲治遵循寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，降低行政拘留年齡的下限，并沒有背離這一原則，恰恰是對(duì)這一原則的拓展和延伸。

但宋英輝和苑寧寧則認(rèn)為，降低行政拘留年齡未必能實(shí)現(xiàn)保護(hù)未成年人的初衷。

“行政拘留是一種臨時(shí)性限制人身自由的措施，具有強(qiáng)制性和懲罰性。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，其所處環(huán)境會(huì)發(fā)生巨大變化，這會(huì)對(duì)未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響，甚至有可能促成其形成反社會(huì)人格，導(dǎo)致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。”苑寧寧說。

宋英輝指出，對(duì)未成年人予以行政拘留，臨時(shí)限制人身自由，的確可以暫時(shí)隔斷他們與不良社會(huì)環(huán)境的聯(lián)系，在短時(shí)間內(nèi)防止他們繼續(xù)實(shí)施違法行為，但作用非常有限。由于行政拘留缺乏針對(duì)性且期限短，這一措施無(wú)法解決未成年人原本存在的心理行為偏常，消除其誘因，也難以使之形成對(duì)法律應(yīng)有的敬畏和守法的內(nèi)心需求，不可能從根本上預(yù)防再次違法或犯罪。

缺乏后續(xù)教育措施或?qū)е略俜?/strong>

對(duì)于宋英輝和苑寧寧的擔(dān)憂，江蘇省淮安市淮陰區(qū)檢察院未檢科科長(zhǎng)趙學(xué)剛非常認(rèn)可。

2017年初，淮陰區(qū)檢察院對(duì)2014年至2016年辦理的103名未成年人刑事案件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有54人之前有被行政處罰的前科，占未成年人犯罪總?cè)藬?shù)的52.4%。

“行政拘留最多也就15天，出來(lái)以后怎么辦?這些孩子的頭上必然被貼上‘進(jìn)去過’的標(biāo)簽。這些孩子會(huì)因?yàn)榫辛?5天而改過自新?還是會(huì)自暴自棄、變本加厲?從我們的辦案實(shí)踐看，顯然出現(xiàn)后面情況的可能性更大。”趙學(xué)剛說。

苑寧寧也認(rèn)為，對(duì)處于學(xué)齡階段的未成年人予以行政拘留，會(huì)短暫中斷其接受教育的過程，且容易形成標(biāo)簽效應(yīng)，使之受到排斥或歧視，有的甚至?xí)员┳詶?，給回歸正常學(xué)習(xí)生活造成困難。

趙學(xué)剛直言，很多孩子就是因?yàn)?ldquo;進(jìn)去過”而認(rèn)識(shí)“里面的朋友”，發(fā)生“交叉感染”，本來(lái)只是打架斗毆、小偷小摸，出來(lái)以后不僅會(huì)偷，還會(huì)搶、聚眾滋事，再犯屢犯，甚至團(tuán)伙作案、被黑惡勢(shì)力吸納、利用，成為社會(huì)永遠(yuǎn)的對(duì)立面。

趙學(xué)剛認(rèn)為，未成年人出現(xiàn)問題，大多是家庭、社會(huì)教育不當(dāng)導(dǎo)致的。這時(shí)候更多的應(yīng)該是家長(zhǎng)和社會(huì)的自我反省，而不是對(duì)孩子一罰了之。

“缺乏后續(xù)教育挽救措施，違法的未成年人缺乏對(duì)法律的敬畏感，是導(dǎo)致未成年人再犯的重要原因。”趙學(xué)剛說。

公安機(jī)關(guān)必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行跟蹤幫教

北京市公安局海淀公安分局法制支隊(duì)未成年人案件審查中隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)齊艷艷在接受記者采訪時(shí)，用案例和數(shù)據(jù)道出了幫教機(jī)制的重要性。

近日，北京警方查獲一起未成年人賣淫案。據(jù)介紹，16歲少女龍某某、15歲少女龍某在老家輟學(xué)后，到京從事賣淫活動(dòng)，后在其暫住地內(nèi)被民警查獲。因兩名少女系初次違法，警方對(duì)二人處以行政拘留不執(zhí)行的處罰。

考慮到兩人既是違法人，也是被害人，民警在對(duì)兩人進(jìn)行處罰的同時(shí)，對(duì)其身份背景、家庭環(huán)境、心理狀態(tài)等進(jìn)行了全面了解，并決定聯(lián)合司法社工對(duì)二人展開后續(xù)訓(xùn)誡和救助工作。目前，經(jīng)多方努力，兩名少女順利返回原籍，且準(zhǔn)備重返校園，回歸安全穩(wěn)定的生活狀態(tài)。

今年年初，北京市公安局出臺(tái)了關(guān)于未成年人案件辦理和幫教工作的專門規(guī)定，探索建立針對(duì)涉法涉訴未成年人的“民警、家長(zhǎng)、社工”三位一體全方位幫教工作機(jī)制。

“幾年前，海淀分局在全國(guó)范圍內(nèi)首創(chuàng)訓(xùn)誡感化制度，這一制度涵括了訓(xùn)誡、跟進(jìn)、解除三大塊內(nèi)容，由承辦警官、司法社工、違法未成年人及其父母四方共同完成并負(fù)責(zé)。從2013年到現(xiàn)在，我們共跟進(jìn)幫教了800多名未成年人，再犯的不超過5人，效果很好。”齊艷艷說。

齊艷艷希望，在對(duì)治安管理處罰法進(jìn)行修改時(shí)，可以考慮將幫教措施寫入其中，從而加大對(duì)未成年人的保護(hù)力度。

專家認(rèn)為，在修改治安管理處罰法中明確幫教措施，既是通過立法的方式把成功經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，也為這一措施的開展提供明確的法律依據(jù)，將有利于未成年人的健康成長(zhǎng)。

宋英輝建議，在對(duì)治安管理處罰法進(jìn)行修改時(shí)，將“對(duì)違反治安管理的未成年人實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則”寫入總則部分。

苑寧寧認(rèn)為，可以整合第二章(處罰的種類和適用)有關(guān)未成年人的相關(guān)規(guī)定，在適當(dāng)位置單獨(dú)設(shè)置為一條。具體條文為：已滿十二周歲不滿十八周歲的未成年人違反治安管理的，公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡，根據(jù)案件情況公安機(jī)關(guān)也可以交由學(xué)校進(jìn)行告誡，必要時(shí)成立幫教小組，制定改正計(jì)劃，進(jìn)行跟蹤幫教。

趙學(xué)剛認(rèn)為，立法可以將訓(xùn)誡幫教作為未成年人行政拘留的必須前置程序，如果能在一定期限內(nèi)改好，則不予執(zhí)行。