廈門：輕微違法不罰 讓行政執(zhí)法更有溫度

廈門日報訊（記者 黃琬鈞 通訊員 陳俊聰 陳坤墻 林金鏗）誕生21年，廈門“規(guī)范行政執(zhí)法機關依法行政的規(guī)章”——《廈門市行政執(zhí)法責任制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）在經歷又一次全面修改、完善后，將于10月1日起正式施行。

“新版《規(guī)定》共40條，較早先版本增加條款超過三分之一。此次修訂通過進一步規(guī)范公正文明執(zhí)法，助力廈門打造國際一流法治化營商環(huán)境，鞏固提升廈門獲評首批‘全國法治政府建設示范市’成果，為全方位推動高質量發(fā)展超越提供有力執(zhí)法保障。”負責草擬《規(guī)定》的市司法局相關負責人介紹，新規(guī)中規(guī)定建立廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，新增普法責任制、行政執(zhí)法三項制度，明確行政執(zhí)法監(jiān)督機關監(jiān)督職責等。

特別值得一提的是，《規(guī)定》明確廈門將推行輕微違法行為不予處罰制度，探索包容審慎監(jiān)管執(zhí)法。各行政執(zhí)法機關將制定不予處罰事項清單，向社會公布，努力營造寬容柔性的執(zhí)法生態(tài)。這一創(chuàng)新舉措，在全國范圍內走在前列。

誕生21年歷經修訂

2000年:《廈門市行政執(zhí)法責任制規(guī)定》出臺。

2007年和2015年:經歷兩次修改。

2020年年初:新一輪修訂起草開始，并公開征求意見。新版《規(guī)定》將于10月1日起正式施行。新版《規(guī)定》共40條，較早先版本增加條款超過三分之一。新規(guī)中規(guī)定建立廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，新增普法責任制、行政執(zhí)法三項制度，明確行政執(zhí)法監(jiān)督機關監(jiān)督職責等。

主要做了哪些修改？

《規(guī)定》全文和解讀等可在廈門市政府網、廈門司法行政網搜索查看。主要修改情況包括以下幾個方面:

彰顯創(chuàng)新和廈門特色

●優(yōu)化法治化營商環(huán)境。增加推行輕微違法行為不予處罰制度，探索包容審慎監(jiān)管執(zhí)法，努力營造寬容柔性的執(zhí)法生態(tài)（第二十一條）。增加證明事項告知承諾制，切實做到“減證便民”（第二十二條）。

●適應智慧執(zhí)法與信息化建設要求，規(guī)定建立廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，同時調整報備形式，將有關制定實施方案、行政裁量權基準、委托執(zhí)法、執(zhí)法檢查等報備工作，調整為錄入廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)。此外，還列明需要在系統(tǒng)錄入的其他信息及應當向社會公開的信息（第五條）。

●增加普法責任制（第十四條）和行政執(zhí)法三項制度（第十六條、第十七條、第十九條、第二十條）。

●強化法制審核制度建設，規(guī)定法制審核人員按規(guī)定原則上不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)5%，首次從事法制審核的人員應取得法律職業(yè)資格（第十八條）。

●明確行政執(zhí)法監(jiān)督機關監(jiān)督職責，使執(zhí)法責任制落到實處（第二十六條）。

●總結實踐經驗，并結合法治廈門建設實際，完善行政執(zhí)法責任制評議考核相關制度（第三十五條至第三十七條），明確規(guī)定評議考核的內容和方式及考核結果的運用。

●加強對行政執(zhí)法監(jiān)督人員的監(jiān)督，規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督人員違法違規(guī)的情形及處理方式（第三十八條）；同時，為了保障行政執(zhí)法的開展，規(guī)定了執(zhí)法人員容錯機制（第三十九條）。

適應新時期經濟社會實際

●完善規(guī)章的立法目的，增加“推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”和明確進一步“改善營商環(huán)境”，體現(xiàn)《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》要求和優(yōu)化營商環(huán)境、提升依法治市的需要（第一條）。

●為了適應省政府對行政執(zhí)法人員的統(tǒng)一管理，杜絕輔助人員執(zhí)法，進一步強調行政執(zhí)法機關應當對其行政執(zhí)法人員是否具備行政執(zhí)法資格和條件進行審查（第十條）。

●調整法制審核的相關規(guī)定，明確“行政執(zhí)法機關應當建立重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單制度，作出重大執(zhí)法決定前，應當依法進行法制審核；未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”；同時，按照新《行政處罰法》及國家相關文件精神，充實完善法制審核的內容（第十九條、第二十條）。

●按照《福建省行政執(zhí)法條例》的規(guī)定，調整修改行政執(zhí)法監(jiān)督機關與市、區(qū)政府負責綜合協(xié)調行政執(zhí)法的部門關于《行政執(zhí)法監(jiān)督意見書》和《行政執(zhí)法監(jiān)督建議書》的運用，確保上下貫通，執(zhí)行有力（第三十條、第三十一條）。

【名詞解釋】

行政執(zhí)法

指行政執(zhí)法機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章作出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政征收征用、行政檢查等影響公民、法人和其他組織權利義務的行政行為。

行政執(zhí)法責任制

指行政執(zhí)法機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章，對行政職責分工、權責清單確定的行政執(zhí)法權限和任務進行分解，明確所屬行政執(zhí)法機構、行政執(zhí)法崗位的執(zhí)法責任，以及市、區(qū)人民政府對所屬行政執(zhí)法機關，行政執(zhí)法機關對所屬行政執(zhí)法機構和行政執(zhí)法崗位履行執(zhí)法責任情況進行監(jiān)督、考核、問責的制度。

行政執(zhí)法機關

指依法行使行政執(zhí)法職權的各級人民政府及其工作部門和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織。

集思廣益

新修《規(guī)定》推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

●修訂有何必要性？

中共中央印發(fā)了《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》，對依法行政提出了新的更高的要求，國家和省級層面行政法律規(guī)范體系不斷完善，《規(guī)定》作為規(guī)范全市行政執(zhí)法機關依法行政的一部重要規(guī)章，一些內容已經不適應當前我市形勢發(fā)展需要，部分內容與上位法規(guī)定不一致，需要根據中央有關政策精神和法律法規(guī)規(guī)定進行補充完善。

“市政府立法計劃將《廈門市行政執(zhí)法責任制規(guī)定》的修改列為規(guī)章正式項目，由我局負責起草。如何在保障行政執(zhí)法開展的情況下，進一步嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，請大家知無不言、言無不盡……”去年9月29日，市司法局召開征求意見會，邀請各區(qū)政府和市公安、資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護、市政、交通、建設、市場監(jiān)督、文化旅游、農業(yè)農村、港口、城市管理行政執(zhí)法等單位參加，為《規(guī)定》的修訂“把脈支招”。

早在2000年，廈門便已出臺《規(guī)定》，并在2007年和2015年兩次修改，對加強依法行政，保證法律、法規(guī)和規(guī)章正確實施，維護公民、法人和其他組織的合法權益發(fā)揮了重要作用。此次修訂有何必要性？

“行政執(zhí)法對于市民來說并不陌生，例如，大家在生活中可以見到，執(zhí)法人員對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、道路交通秩序等方面的不當和違規(guī)行為進行處置，就是行政執(zhí)法。而行政執(zhí)法責任制，可以理解為對行政執(zhí)法權限、任務等進行分解、明確、監(jiān)督。”市司法局相關負責人介紹說。

“當前，全國正深入學習踐行習近平法治思想，中共中央印發(fā)了《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》，對依法行政提出了新的更高的要求。同時，國家和省級層面行政法律規(guī)范體系不斷完善，新《行政處罰法》《福建省行政執(zhí)法條例》等法律法規(guī)對行政執(zhí)法做了新的制度安排。”市司法局相關負責人告訴記者，《規(guī)定》作為規(guī)范全市行政執(zhí)法機關依法行政的一部重要規(guī)章，一些內容已經不適應當前我市形勢發(fā)展需要，部分內容與上位法規(guī)定不一致，需要根據中央有關政策精神和法律法規(guī)規(guī)定進行補充完善。

例如，在大力推進“減證便民”的大背景下，是否增加證明事項告知承諾制，保障群眾知情權、監(jiān)督權？如何用制度推進智慧執(zhí)法與信息化建設？如何明確監(jiān)督職責，使執(zhí)法責任制落到實處？是否規(guī)定執(zhí)法人員容錯機制……這都是在修訂《規(guī)定》時反復斟酌的問題。

“《規(guī)定》不是我們司法局相關人員待在辦公室里‘悶’出來的，而是向多方征求意見、反復斟酌修改數(shù)十稿后‘煉’出來的。”記者了解到，在接到《規(guī)定》修訂起草任務后，市司法局便第一時間行動起來，委托廈門大學法學院成立課題組，開展立法調研、修改工作，形成了《規(guī)定（修改稿）》。

以此為基礎，市司法局啟動了相關立法程序:先是書面征求了市監(jiān)察委、市委政法委、市委宣傳部、市人大和市政協(xié)相關專委會、各區(qū)政府、自貿區(qū)管委會、鼓浪嶼管委會、火炬高新區(qū)管委會、市直各部門以及部分基層立法聯(lián)系點共56家單位的意見，召開征求意見會，通過廈門市人民政府網站和廈門司法行政網公開向社會征求意見。

隨后，市司法局又多次向有關部門征求意見，對反饋意見進行研究和吸收采納，結合新頒布的《行政處罰法》，聽良言、找差距、補不足，最終把大家的政治智慧、法治智慧吸收到《規(guī)定》中。

彰顯創(chuàng)新

“輕違不罰”凸顯“管理就是服務”

●為什么推行“輕違不罰”？

處罰是管理工作的一種手段，而不是目的，“輕微違法行為不罰”本身也是一種警示和教育，體現(xiàn)了執(zhí)法的人性化。一些輕微違法行為可能是對法律還缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的許可范圍內，做出“不予處罰”的彈性處理，既指出此類行為的違法，又人性處理，應該說是剛性和柔性的兼顧與折衷。 而從“管理就是服務”的角度，管理工作的落腳點就是為公眾提供更優(yōu)質的服務。

新修訂的《規(guī)定》中有多項創(chuàng)新，其中特別引人注目的是第21條:“全面推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法。行政執(zhí)法機關應當嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不得將嚴格執(zhí)法等同于從嚴執(zhí)法、從重執(zhí)法……行政執(zhí)法領域全面推行輕微違法行為不予處罰制度，其他行政執(zhí)法領域應當逐步建立輕微違法行為不予處罰制度。”

由第21條引申出的，是與《規(guī)定》同步配套實施的《廈門市推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法若干規(guī)定》（下稱《包容審慎規(guī)定》）?！栋輰徤饕?guī)定》足有20條，市司法局相關負責人告訴記者:“在今年推出的《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》《行政處罰法》中，都提到探索包容審慎監(jiān)管等新型監(jiān)管方式，但具體如何探索，在全國范圍內幾乎沒有可參考的規(guī)定，這次制定《包容審慎規(guī)定》算是摸著石頭過河，走出了一條推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法的‘廈門路徑’。”

《包容審慎規(guī)定》對除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等領域外，行政執(zhí)法機關行使行政處罰及與行政處罰密切相關的執(zhí)法工作，如行政強制措施、行政指導、行政處罰裁量、失信懲戒等，在柔性執(zhí)法、文明執(zhí)法方面進行細化規(guī)定。其中涉及城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等綜合執(zhí)法領域以及公安機關交通管理、衛(wèi)生健康、海洋、港口等行政執(zhí)法領域。

記者了解到，近年來，我市各區(qū)各部門不斷加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設，深入貫徹行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，執(zhí)法能力和水平有較大提高，嚴格規(guī)范執(zhí)法逐步成為習慣。然而，執(zhí)法只強調“力度”，缺乏“溫度”的現(xiàn)象仍普遍存在。

如何改變長期以來執(zhí)法給人冰冷刻板、缺乏溫度的印象，糾正執(zhí)法“一刀切”“運動式”等問題，建設規(guī)范文明寬松有序的執(zhí)法生態(tài)，彰顯執(zhí)法溫度與文明，已然成為提升治理體系與治理能力亟待攻堅的難點。此次制定《包容審慎規(guī)定》，便是對新時代包容審慎監(jiān)管呼聲的回應。

市司法局二級巡視員鄭智敏告訴記者，處罰是管理工作的一種手段，而不是目的，“輕微違法行為不罰”本身也是一種警示和教育，體現(xiàn)了執(zhí)法的人性化。“一些輕微違法行為可能是對法律還缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的許可范圍內，做出‘不予處罰’的彈性處理，既指出此類行為的違法，又人性處理，應該說是剛性和柔性的兼顧與折衷。 而從‘管理就是服務’的角度，管理工作的落腳點就是為公眾提供更優(yōu)質的服務。因此，‘輕微違法行為不罰’無論從哪個角度，都是便民的務實之舉。”鄭智敏說。

那么，“輕微違法行為不罰”是否會造成行政執(zhí)法人員不敢罰、罰不了？答案是否定的。“是否屬于輕微違法行為，用清單的方式予以明確，無論是執(zhí)法人員還是群眾，都可以做到有規(guī)可依。”據介紹，根據《規(guī)定》，市行政執(zhí)法機關應當對常見輕微違法行為作全面梳理，制定不予處罰事項清單。不予處罰事項清單應當向全社會公布，依法動態(tài)調整，并向市司法行政部門備案。

市司法局相關負責人告訴記者，市司法局作為我市行政執(zhí)法指導、協(xié)調和監(jiān)督部門，將督促有關行政執(zhí)法部門在今年以內公布不予處罰事項清單、制定實施辦法，并將此項工作的完成情況納入年底績效考核，倒逼部門積極作為。事實上，目前已有市市場監(jiān)督管理局、市交通運輸局等多家行政執(zhí)法部門出臺相關領域輕微違法行為不予處罰實施辦法，并已付諸實施。

“執(zhí)法監(jiān)督永遠在路上。”市司法局相關負責人表示:“通過加強執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法，市司法局將繼續(xù)大力推進行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正，切實把權力關進制度的籠子里，切實維護人民群眾合法權益，為全方位推動高質量發(fā)展超越提供有力法治保障。”